Trajetórias do Planejamento Urbano no Município de Araraquara: do centralismo decisório ao desenvolvimento sustentável
Este projeto de pesquisa foi apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia, curso de Doutorado, no ano de 2009 para concorrer a uma das vagas do programa. Após diversas etapas, o projeto foi aprovado e, no ano de 2010, iniciaremos os procedimentos de pesquisa para, em 4 anos, apresentarmos os resultados para uma banca de professores. Leia o Resumo e a Problematização do projeto abaixo.
Problematização do projeto de pesquisa
Em pesquisa realizada anteriormente (pesquisa de mestrado defendida no ano de 2006 com o título "O desenvolvimento sustentável na formulação de políticas públicas e sua proposta de gestão cidadão em Araraquara no período de 2001 a 2004") foi identificada, na elaboração do primeiro plano diretor de Araraquara – 1950-1977 –, uma participação efetiva do Rotary Club local, da Associação de Engenharia e do Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos da FAU-USP. Naquele momento, provavelmente, essas associações dispunham de forças econômicas e políticas suficientes para mobilizar a sociedade local em torno da proposta do plano diretor para a cidade de Araraquara. O que norteou esse debate foi o processo de desenvolvimento urbano pelo qual a cidade estava passando. Além desse aspecto, a proximidade que essas associações mantinham com a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP possibilitou um amplo debate que se arrastou por cerca de dez anos – de 1950, quando ocorrem os primeiros encontros em Araraquara, com a participação de personalidades políticas e intelectuais paulistas, até o início da década de 1960, quando é iniciado o processo de elaboração do plano diretor.
O debate em torno da metodologia levou em consideração estratégias que pudessem mobilizar a população e setores sociais em torno do tipo de cidade que seria planejada para o processo de desenvolvimento a que assistiam. É possível identificarmos como pano de fundo desses debates as divergências entre as concepções e propostas urbanísticas de Anhaia Mello e Prestes Maia, que deram a tônica do debate sobre o planejamento urbano, sobretudo entre os profissionais da época, na década de 1950.
Anhaia Mello e Prestes Maia foram, muito provavelmente, os dois estudiosos que mais se destacaram a partir de meados dos anos 1920 no urbanismo paulistano. Ambos exerceram enorme influência na difusão de ideários urbanísticos, na formação de quadros técnicos, na divulgação de teorias e na prática política de adoção de zoneamento. Eles foram, certamente, os principais representantes do urbanismo e das políticas de zoneamento na cidade de São Paulo, naquele período. Destarte, podemos afirmar que suas teorias e propostas para a cidade representaram os ideais urbanísticos entre os profissionais – engenheiros e arquitetos, sobretudo – que atuaram nessa área.
Na década de 1950, os discursos de Anhaia Mello e Prestes Maia distanciaram-se e passaram a liderar duas correntes de pensamento distintas sobre a cidade e capitanearam diferentes propostas e métodos de intervenção estatal no espaço urbano e regional paulistano.
É significativa a participação de Anhaia Mello, a partir da década de 1950, em palestras na cidade de Araraquara. Pressupomos que ele estivesse mesmo motivado por esses debates intelectuais travados com Prestes Maia e tenha se transformado em um divulgador de suas propostas urbanísticas no interior paulista, mais especificamente em Araraquara. Diante disso, é possível pensarmos que as propostas urbanísticas de Anhaia Mello foram escolhidas para serem as balizas da elaboração do plano diretor de Araraquara em 1950. Se tal proposição for comprovada no procedimento de pesquisa deste projeto, trará à mostra um conjunto de influências nas quais Anhaia Mello se ancorava para elaborar suas propostas urbanísticas. As duas principais concepções do período eram o urbanismo barroco e o pensamento americano. O pensamento urbanístico barroco compreendia que a cidade deveria ser planejada para uma minoria aristocrática. Já o pensamento americano imaginava a cidade de maneira democrática e moderna como um lugar para habitação, trabalho e recreio, de todos os cidadãos, em igualdade de condições. Ao analisarmos o conteúdo dos debates realizados em Araraquara por Anhaia Mello, fica nítido o seu comprometimento com o tipo de pensamento americano de cidade.
Para podermos caracterizar com precisão esse período, produziremos levantamento bibliográfico e documental que nos permita visualizar claramente as propostas urbanísticas de Anhaia Mello e Prestes Maia, principais ícones do conhecimento urbanístico da época.
Ao analisarmos esse período e as principais correntes teóricas que o influenciaram, produziremos uma caracterização minuciosa do papel do Rotary Club e da Associação de Engenharia de Araraquara, principais interlocutores entre a administração pública local e estudiosos urbanistas da FAU-USP. Essa caracterização vincular-se-á à análise das forças políticas do Estado de São Paulo durante o período de 1950 a 1970. Anhaia Mello e Prestes Maia foram importantes políticos que chegaram a ser prefeitos da cidade de São Paulo em determinados momentos; mas esses pensadores urbanistas também tinham uma atuação político-partidária efetiva no estado.
Além desse aspecto, especificamente com relação a Anhaia Mello, pretendemos realizar análises documentais e entrevistas para construirmos um quadro interpretativo que nos permita compreender seu engajamento em questões políticas e sociais. Ou seja, pretendemos compreender os laços que Anhaia Mello possuía com o Rotary Club para ter estabelecido um contato tão próximo com o de Araraquara. E este, por sua vez, com o poder público local. Em outras palavras, quais eram as características sociais, políticas e econômicas que engendraram, a partir da década de 1950, a criação de espaço privilegiado de debate centrado nos integrantes do Rotary Club, da Associação de Engenharia e do Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos da USP? Pretendemos analisar o traço específico do poder político local do período: centralismo decisório com participação do Rotary Club e da Associação de Engenharia. Quais forças econômicas, políticas e institucionais compunham esse momento histórico da cidade de Araraquara que permitiu uma mobilização de setores da sociedade em torno da elaboração de um plano diretor com provável envolvimento de peritos da FAU-USP e setores da sociedade local?
Em um segundo momento, pretendemos caracterizar a nova proposta de elaboração do plano diretor em 1999 com os mesmos procedimentos metodológicos adotados na análise do período de 1950-1977. Há um novo contexto histórico-social que teria criado condições de imprimir uma nova dinâmica no processo de elaboração do plano diretor? Ou seja, em um momento de exaltação das propostas democráticas participativas de governos no âmbito local, qual a relação dessa nova proposta com o processo de elaboração do plano diretor de Araraquara em 2000? O primeiro recorte a ser feito para compreensão desse processo será o confronto da proposta participativa do governo local do PT com um redesenho da gramática social na recomposição de forças sociais no processo político decisório em democracias de países emergentes como o Brasil. Ao analisarmos esse processo, provavelmente será possível definirmos quais raízes históricas da proposta de administração de parte dos investimentos públicos foram decididos em fóruns locais. O segundo recorte partirá da análise desse novo contexto mundial de reorganização de práticas democráticas – que pressupõe práticas democráticas participativas amplas e complexas, que englobam diversos atores e segmentos sociais – com o também complexo processo de elaboração de instrumentos técnicos de regulamentação do uso e exploração do solo urbano, como o plano diretor. Buscaremos responder a seguinte questão: como conjugar a criação de um instrumento técnico como o plano diretor de uma cidade que depende da intervenção direta de peritos com a ampla participação de atores e segmentos sociais com interesses específicos?
Nesse momento, faz-se necessário a apresentação de um conceito de participação. Se partirmos do pressuposto de que a participação ampliada de atores sociais diversificados implica a inclusão de demandas ignoradas pelo sistema político, resta-nos compreender como essa participação se organiza nesse sistema.
Dentre os níveis de participação já estudados, basicamente existem dois extremos em que a participação assume matizes diferenciados: a participação dirigida e a participação discutida (Mantovaneli Jr., 2001). Entre esses dois extremos, a participação pode assumir, qualitativamente, os conteúdos de um simples processo de informação e, intermediariamente, um processo consultivo.
O processo consultivo, por sua vez, se subdivide em três níveis, a saber: consulta facultativa, consulta obrigatória e elaboração/recomendação de propostas e medidas. A partilha do poder ocorre em um nível mais qualificado, diretamente relacionado com o processo de elaboração/recomendação de propostas e medidas, que permite gradações que vão ascendentemente da co-gestão, passando pela delegação e culminando na auto gestão (Boterf, 1982, citado por Rosa, 1989; Bordenave, 1992). Em suma, o tipo de participação chamada aqui de dirigida se efetiva na medida em que alguém, aprioristicamente, expõe o que é certo e errado.
Por outro lado, já na participação do tipo discutida, os saberes dos participantes são discutidos gerando convergências de conhecimento.
Desses dois níveis apresentados, podem surgir ainda variações que se consubstanciam nos processos: de informação, quando as decisões são tomadas e os indivíduos apenas são informados sobre elas e suas ocorrências; ou de consulta, em que existe possibilidade de consulta anterior à tomada de decisão. Dentro desse processo de consulta evidenciam-se, ainda, três outras subvariações: a consulta facultativa, quando a administração solicita, se quiser, críticas, dados e sugestões; a consulta obrigatória, em que embora a decisão final pertença a alguns, devem existir obrigações de consulta aos subordinados em determinado momento; e, por fim, a elaboração/recomendação, na qual os subordinados elaboram propostas e recomendam medidas, a administração aceita ou rejeita, porém deve justificar sua posição.
Por último, existe um formato de participação denominada de partilha de poder, em que as decisões são diretamente compartilhadas. Esse nível, por sua vez, se subdivide em outros três, a saber: a co-gestão, que se dá pela institucionalização da representação na direção efetiva de um arranjo institucional por mecanismos de administração compartilhada e colegiada; a delegação, em que os administrados através de delegados, recebem alguma autonomia de atuação sem necessidade de consulta; e a auto gestão, quando se dá a prática coletiva de poder para decidir sobre temas distintos.
Evidentemente, em um arranjo organizacional de caráter público, algumas especificidades têm que ser levadas em conta, tais como a multiplicidade de externalidades ambientais, a racionalidade de objetivos absolutamente diferentes dos mercadológicos e a sobrevivência organizacional e a satisfação dos atores. Tais especificidades não possuem caráter mercantil preponderante, sendo melhor explicadas tanto pelo senso de identidade como pela luta pelo poder.
Os processos de libertação e os de democratização tendem a ser objeto de disputa política. Sobretudo nas sociedades capitalistas, em países centrais que consolidaram a concepção hegemônica de democracia, procurava-se estabilizar a tensão entre democracia e capitalismo por duas vias: pela prioridade dada à acumulação de capital em detrimento da redistribuição social e pela restrição da participação cidadã, individual ou coletiva, com o intuito de não “sobrecarregar” demais o regime democrático com demandas sociais que pudessem colocar em perigo a prioridade da acumulação sobre a redistribuição (Santos, 2003). Essa concepção de “sobrecarga democrática” foi formulada em 1975 no relatório da Comissão Trienal por Crozier, Huntington e Watanuki (1975). Esses autores afirmavam que a sobrecarga era causada pela inclusão política de grupos sociais anteriormente excluídos e pelas demandas “excessivas” que geravam ao sistema democrático. Para Santos (2003), esse é o ponto de análise central das críticas surgidas nos processos de descolonização ou de democratização nos países do Sul analisados. Por combaterem, necessariamente, interesses e concepções hegemônicos, esses processos são muitas vezes combatidos ferozmente pela via da cooptação ou da integração. Sheth (1995) dirá que esses processos de contestação dos interesses das classes subalternas são promovidos pelas “elites metropolitanas”, ou excludentes.
Para Santos (2003), a vulnerabilidade da participação e sua conseqüente descaracterização, quer por cooptação por grupos sociais superincluídos, quer pela integração em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial democrático e de transformação das relações de poder, está presente em todos os casos estudados em seu projeto.
As aspirações revolucionárias de participação democrática no século XIX foram se reduzindo, ao longo do século XX, às formas de democracia de baixa intensidade. Isso levou a uma perversão dos objetivos de inclusão social e de reconhecimento das diferenças, transmutando-os ao seu contrário; ou seja, possibilitou o surgimento de teorias como a da “sobrecarga democrática” que poderia inviabilizar o sistema político democrático. Não queremos afirmar que a democracia do tipo participativa reúne em si todos os antídotos necessários à perversão e cooptação. Democracias do tipo participativas visam a ampliar o cânone político e, certamente, o espaço público e os debates e demandas sociais que compõem esse espaço. Nesse sentido, podem ser cooptadas por interesses de atores sociais hegemônicos para, no limite, legitimar a exclusão social e a opressão da diferença.
Santos (2003) aponta, no entanto, outras vias para ocorrer à perversão, tais como: a burocratização da participação, a reintrodução de clientelismo sob novas formas, a instrumentalização partidária, a exclusão das instituições participativas. Vale lembrar que, no domínio da democracia participativa, a democracia é um princípio sem fim e as tarefas de democratização só se concretizam por processos democráticos cada vez mais exigentes.
Parece-nos que um dos grandes pontos dessa análise reside fundamentalmente na solução dada pela teoria hegemônica de democracia para o problema da relação entre democracia representativa e democracia participativa. A solução de escalas, ou seja, de ampliação da democracia pela extensão do direito do voto, deixa intocado o problema das gramáticas sociais na medida em que oferece uma resposta simplista à conflitante combinação entre participação e representação. Em outras palavras, a capacidade de lidar com a complexidade cultural e administrativa não aumenta com o aumento das escalas (Santos, 2003). Existe, no limite, um processo de pluralização cultural e de reconhecimento de novas identidades que promovem, por conseguinte, profundas redefinições da prática democrática, redefinições que vão além do processo de agregação própria do modelo de democracia representativa.
No entanto, Santos aponta duas formas possíveis de combinação entre democracia participativa e democracia representativa: coexistência e complementaridade. A primeira implica uma convivência das diferentes formas de procedimentalismo, organização administrativa e variação de esboço institucional. Dito de outra forma, significa afirmar que a democracia representativa na esfera nacional (constituição de governos, aceitação do formato vertical burocrático como forma exclusiva da administração pública) coexiste com a democracia participativa na esfera local.
Já a segunda forma de combinação, a complementaridade, pressupõe uma articulação mais consistente entre democracia representativa e democracia participativa. Ela parte da premissa do reconhecimento pelo governo de que o procedimentalismo participativo, as formas públicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberação pública podem substituir parte do processo de representação e deliberação concebidas no modelo hegemônico de democracia. Tem por objetivo, ao contrário do que pretende o modelo hegemônico, associar ao processo de fortalecimento da democracia local formas de renovação cultural ligadas a uma nova institucionalidade política, que faz emergirem as questões da pluralidade cultural e da necessidade da inclusão social.
Essa discussão promoverá a construção de novas metodologias participativas que tentarão construir canais de comunicação com as camadas sociais excluídas do processo democrático. As questões da pluralidade cultural e a necessidade de construção de um novo modelo de desenvolvimento que se vincule à questão social será o enfoque dessas propostas. Nasce, no final do século XX, a idéia de sustentabilidade do desenvolvimento econômico-industrial. Surgem ações em diversos campos que visam a minimizar os impactos sociais e ambientais do desenvolvimento capitalista. Há uma projeção futura do modelo de desenvolvimento em curso e verifica-se que ele, num futuro próximo, levará a um esgotamento dos recursos naturais com visíveis impactos na vida das comunidades.
O processo de reflexão sobre teorias democráticas e novas formas de combinações que permitam o aumento do cânone democrático ao longo do século XX está presente em diversas intervenções do poder público na realidade social. A formulação de um plano diretor – importante instrumento que regulamenta o uso e a ocupação do solo -, também passará por mudanças em seu formato de elaboração. Evidentemente, um instrumento que tenha o poder de intervir no modo como os grupos sociais conduzem suas demandas será alvo de gestões dos denominados grupos sociais superincluídos, em detrimento de camadas sociais que emergiram do processo de aumento da complexidade social pelo qual a cidade de Araraquara passou.
Pretendemos, finalmente, construir um quadro interpretativo que nos permita traçar as semelhanças e distanciamentos entre os dois processos de elaboração do plano diretor de Araraquara, no período de 1950 a 2000. Pesquisaremos em que medida houve influência das principais correntes do pensamento urbanístico do século XX, representadas por Anhaia Mello e Prestes Maia, na elaboração desses planos. E mais; em que medida as intervenções criadas por ações diretas do Rotary Club e da Associação de Engenharia não foram replicadas nos termos da elaboração do plano diretor vigente.
Assim, essas interpretações pretendem, no limite, responder a uma questão ainda mais complexa: a mudança no quadro político de Araraquara ocorrida no ano de 1999, com a vitória do PT, representou mesmo uma ruptura na práxis política local? Em outros termos, dentro do discurso partidário do PT há indícios de um dirigismo na elaboração de propostas de normatização do uso e ocupação do solo urbano que distorce o conceito democratizante de elaboração de políticas públicas participativas, sua principal proposta política?
Resumo
No ano de 1950, o Rotary Club, a Associação de Engenharia e o Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP atuaram efetivamente na sensibilização da população local para a elaboração do plano diretor de Araraquara. A elaboração desse plano diretor teve como referência teórica os estudos produzidos por urbanistas da FAU-USP, dentre eles destacando-se o Prof. Luís Ignácio de Anhaia Mello. O poder público local optou por romper sua principal característica, o centralismo decisório, e, com a participação dessas instituições, concretizam-se na década de 1950 as primeiras etapas de elaboração do plano diretor, que findará apenas no ano de 1977. As décadas de retalhamento e descumprimento desse plano diretor tornaram sua aplicabilidade irreal em 1999. Naquele momento, havia a exaltação de mecanismos participativos no âmbito local cristalizados no plano de governo do PT, vitorioso nas eleições de 1999. Araraquara inicia os debates para a elaboração de um novo plano diretor sob a égide participativa na formulação e implementação de políticas públicas. As análises desses dois processos suscitam questionamentos que orientarão o procedimento metodológico desse projeto de pesquisa de doutorado. Para respondê-los, recorreremos à sistematização de dados de fontes documentais, incluindo artigos em jornais e revistas, decretos, leis e projetos de lei, dados em arquivos históricos da cidade de Araraquara, da FAU-USP e em entrevistas realizadas com os principais atores participantes dos dois processos de elaboração dos planos diretores.
Problematização do projeto de pesquisa
Em pesquisa realizada anteriormente (pesquisa de mestrado defendida no ano de 2006 com o título "O desenvolvimento sustentável na formulação de políticas públicas e sua proposta de gestão cidadão em Araraquara no período de 2001 a 2004") foi identificada, na elaboração do primeiro plano diretor de Araraquara – 1950-1977 –, uma participação efetiva do Rotary Club local, da Associação de Engenharia e do Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos da FAU-USP. Naquele momento, provavelmente, essas associações dispunham de forças econômicas e políticas suficientes para mobilizar a sociedade local em torno da proposta do plano diretor para a cidade de Araraquara. O que norteou esse debate foi o processo de desenvolvimento urbano pelo qual a cidade estava passando. Além desse aspecto, a proximidade que essas associações mantinham com a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP possibilitou um amplo debate que se arrastou por cerca de dez anos – de 1950, quando ocorrem os primeiros encontros em Araraquara, com a participação de personalidades políticas e intelectuais paulistas, até o início da década de 1960, quando é iniciado o processo de elaboração do plano diretor.
O debate em torno da metodologia levou em consideração estratégias que pudessem mobilizar a população e setores sociais em torno do tipo de cidade que seria planejada para o processo de desenvolvimento a que assistiam. É possível identificarmos como pano de fundo desses debates as divergências entre as concepções e propostas urbanísticas de Anhaia Mello e Prestes Maia, que deram a tônica do debate sobre o planejamento urbano, sobretudo entre os profissionais da época, na década de 1950.
Anhaia Mello e Prestes Maia foram, muito provavelmente, os dois estudiosos que mais se destacaram a partir de meados dos anos 1920 no urbanismo paulistano. Ambos exerceram enorme influência na difusão de ideários urbanísticos, na formação de quadros técnicos, na divulgação de teorias e na prática política de adoção de zoneamento. Eles foram, certamente, os principais representantes do urbanismo e das políticas de zoneamento na cidade de São Paulo, naquele período. Destarte, podemos afirmar que suas teorias e propostas para a cidade representaram os ideais urbanísticos entre os profissionais – engenheiros e arquitetos, sobretudo – que atuaram nessa área.
Na década de 1950, os discursos de Anhaia Mello e Prestes Maia distanciaram-se e passaram a liderar duas correntes de pensamento distintas sobre a cidade e capitanearam diferentes propostas e métodos de intervenção estatal no espaço urbano e regional paulistano.
É significativa a participação de Anhaia Mello, a partir da década de 1950, em palestras na cidade de Araraquara. Pressupomos que ele estivesse mesmo motivado por esses debates intelectuais travados com Prestes Maia e tenha se transformado em um divulgador de suas propostas urbanísticas no interior paulista, mais especificamente em Araraquara. Diante disso, é possível pensarmos que as propostas urbanísticas de Anhaia Mello foram escolhidas para serem as balizas da elaboração do plano diretor de Araraquara em 1950. Se tal proposição for comprovada no procedimento de pesquisa deste projeto, trará à mostra um conjunto de influências nas quais Anhaia Mello se ancorava para elaborar suas propostas urbanísticas. As duas principais concepções do período eram o urbanismo barroco e o pensamento americano. O pensamento urbanístico barroco compreendia que a cidade deveria ser planejada para uma minoria aristocrática. Já o pensamento americano imaginava a cidade de maneira democrática e moderna como um lugar para habitação, trabalho e recreio, de todos os cidadãos, em igualdade de condições. Ao analisarmos o conteúdo dos debates realizados em Araraquara por Anhaia Mello, fica nítido o seu comprometimento com o tipo de pensamento americano de cidade.
Para podermos caracterizar com precisão esse período, produziremos levantamento bibliográfico e documental que nos permita visualizar claramente as propostas urbanísticas de Anhaia Mello e Prestes Maia, principais ícones do conhecimento urbanístico da época.
Ao analisarmos esse período e as principais correntes teóricas que o influenciaram, produziremos uma caracterização minuciosa do papel do Rotary Club e da Associação de Engenharia de Araraquara, principais interlocutores entre a administração pública local e estudiosos urbanistas da FAU-USP. Essa caracterização vincular-se-á à análise das forças políticas do Estado de São Paulo durante o período de 1950 a 1970. Anhaia Mello e Prestes Maia foram importantes políticos que chegaram a ser prefeitos da cidade de São Paulo em determinados momentos; mas esses pensadores urbanistas também tinham uma atuação político-partidária efetiva no estado.
Além desse aspecto, especificamente com relação a Anhaia Mello, pretendemos realizar análises documentais e entrevistas para construirmos um quadro interpretativo que nos permita compreender seu engajamento em questões políticas e sociais. Ou seja, pretendemos compreender os laços que Anhaia Mello possuía com o Rotary Club para ter estabelecido um contato tão próximo com o de Araraquara. E este, por sua vez, com o poder público local. Em outras palavras, quais eram as características sociais, políticas e econômicas que engendraram, a partir da década de 1950, a criação de espaço privilegiado de debate centrado nos integrantes do Rotary Club, da Associação de Engenharia e do Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos da USP? Pretendemos analisar o traço específico do poder político local do período: centralismo decisório com participação do Rotary Club e da Associação de Engenharia. Quais forças econômicas, políticas e institucionais compunham esse momento histórico da cidade de Araraquara que permitiu uma mobilização de setores da sociedade em torno da elaboração de um plano diretor com provável envolvimento de peritos da FAU-USP e setores da sociedade local?
Em um segundo momento, pretendemos caracterizar a nova proposta de elaboração do plano diretor em 1999 com os mesmos procedimentos metodológicos adotados na análise do período de 1950-1977. Há um novo contexto histórico-social que teria criado condições de imprimir uma nova dinâmica no processo de elaboração do plano diretor? Ou seja, em um momento de exaltação das propostas democráticas participativas de governos no âmbito local, qual a relação dessa nova proposta com o processo de elaboração do plano diretor de Araraquara em 2000? O primeiro recorte a ser feito para compreensão desse processo será o confronto da proposta participativa do governo local do PT com um redesenho da gramática social na recomposição de forças sociais no processo político decisório em democracias de países emergentes como o Brasil. Ao analisarmos esse processo, provavelmente será possível definirmos quais raízes históricas da proposta de administração de parte dos investimentos públicos foram decididos em fóruns locais. O segundo recorte partirá da análise desse novo contexto mundial de reorganização de práticas democráticas – que pressupõe práticas democráticas participativas amplas e complexas, que englobam diversos atores e segmentos sociais – com o também complexo processo de elaboração de instrumentos técnicos de regulamentação do uso e exploração do solo urbano, como o plano diretor. Buscaremos responder a seguinte questão: como conjugar a criação de um instrumento técnico como o plano diretor de uma cidade que depende da intervenção direta de peritos com a ampla participação de atores e segmentos sociais com interesses específicos?
Nesse momento, faz-se necessário a apresentação de um conceito de participação. Se partirmos do pressuposto de que a participação ampliada de atores sociais diversificados implica a inclusão de demandas ignoradas pelo sistema político, resta-nos compreender como essa participação se organiza nesse sistema.
Dentre os níveis de participação já estudados, basicamente existem dois extremos em que a participação assume matizes diferenciados: a participação dirigida e a participação discutida (Mantovaneli Jr., 2001). Entre esses dois extremos, a participação pode assumir, qualitativamente, os conteúdos de um simples processo de informação e, intermediariamente, um processo consultivo.
O processo consultivo, por sua vez, se subdivide em três níveis, a saber: consulta facultativa, consulta obrigatória e elaboração/recomendação de propostas e medidas. A partilha do poder ocorre em um nível mais qualificado, diretamente relacionado com o processo de elaboração/recomendação de propostas e medidas, que permite gradações que vão ascendentemente da co-gestão, passando pela delegação e culminando na auto gestão (Boterf, 1982, citado por Rosa, 1989; Bordenave, 1992). Em suma, o tipo de participação chamada aqui de dirigida se efetiva na medida em que alguém, aprioristicamente, expõe o que é certo e errado.
Por outro lado, já na participação do tipo discutida, os saberes dos participantes são discutidos gerando convergências de conhecimento.
Desses dois níveis apresentados, podem surgir ainda variações que se consubstanciam nos processos: de informação, quando as decisões são tomadas e os indivíduos apenas são informados sobre elas e suas ocorrências; ou de consulta, em que existe possibilidade de consulta anterior à tomada de decisão. Dentro desse processo de consulta evidenciam-se, ainda, três outras subvariações: a consulta facultativa, quando a administração solicita, se quiser, críticas, dados e sugestões; a consulta obrigatória, em que embora a decisão final pertença a alguns, devem existir obrigações de consulta aos subordinados em determinado momento; e, por fim, a elaboração/recomendação, na qual os subordinados elaboram propostas e recomendam medidas, a administração aceita ou rejeita, porém deve justificar sua posição.
Por último, existe um formato de participação denominada de partilha de poder, em que as decisões são diretamente compartilhadas. Esse nível, por sua vez, se subdivide em outros três, a saber: a co-gestão, que se dá pela institucionalização da representação na direção efetiva de um arranjo institucional por mecanismos de administração compartilhada e colegiada; a delegação, em que os administrados através de delegados, recebem alguma autonomia de atuação sem necessidade de consulta; e a auto gestão, quando se dá a prática coletiva de poder para decidir sobre temas distintos.
Evidentemente, em um arranjo organizacional de caráter público, algumas especificidades têm que ser levadas em conta, tais como a multiplicidade de externalidades ambientais, a racionalidade de objetivos absolutamente diferentes dos mercadológicos e a sobrevivência organizacional e a satisfação dos atores. Tais especificidades não possuem caráter mercantil preponderante, sendo melhor explicadas tanto pelo senso de identidade como pela luta pelo poder.
Os processos de libertação e os de democratização tendem a ser objeto de disputa política. Sobretudo nas sociedades capitalistas, em países centrais que consolidaram a concepção hegemônica de democracia, procurava-se estabilizar a tensão entre democracia e capitalismo por duas vias: pela prioridade dada à acumulação de capital em detrimento da redistribuição social e pela restrição da participação cidadã, individual ou coletiva, com o intuito de não “sobrecarregar” demais o regime democrático com demandas sociais que pudessem colocar em perigo a prioridade da acumulação sobre a redistribuição (Santos, 2003). Essa concepção de “sobrecarga democrática” foi formulada em 1975 no relatório da Comissão Trienal por Crozier, Huntington e Watanuki (1975). Esses autores afirmavam que a sobrecarga era causada pela inclusão política de grupos sociais anteriormente excluídos e pelas demandas “excessivas” que geravam ao sistema democrático. Para Santos (2003), esse é o ponto de análise central das críticas surgidas nos processos de descolonização ou de democratização nos países do Sul analisados. Por combaterem, necessariamente, interesses e concepções hegemônicos, esses processos são muitas vezes combatidos ferozmente pela via da cooptação ou da integração. Sheth (1995) dirá que esses processos de contestação dos interesses das classes subalternas são promovidos pelas “elites metropolitanas”, ou excludentes.
Para Santos (2003), a vulnerabilidade da participação e sua conseqüente descaracterização, quer por cooptação por grupos sociais superincluídos, quer pela integração em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial democrático e de transformação das relações de poder, está presente em todos os casos estudados em seu projeto.
As aspirações revolucionárias de participação democrática no século XIX foram se reduzindo, ao longo do século XX, às formas de democracia de baixa intensidade. Isso levou a uma perversão dos objetivos de inclusão social e de reconhecimento das diferenças, transmutando-os ao seu contrário; ou seja, possibilitou o surgimento de teorias como a da “sobrecarga democrática” que poderia inviabilizar o sistema político democrático. Não queremos afirmar que a democracia do tipo participativa reúne em si todos os antídotos necessários à perversão e cooptação. Democracias do tipo participativas visam a ampliar o cânone político e, certamente, o espaço público e os debates e demandas sociais que compõem esse espaço. Nesse sentido, podem ser cooptadas por interesses de atores sociais hegemônicos para, no limite, legitimar a exclusão social e a opressão da diferença.
Santos (2003) aponta, no entanto, outras vias para ocorrer à perversão, tais como: a burocratização da participação, a reintrodução de clientelismo sob novas formas, a instrumentalização partidária, a exclusão das instituições participativas. Vale lembrar que, no domínio da democracia participativa, a democracia é um princípio sem fim e as tarefas de democratização só se concretizam por processos democráticos cada vez mais exigentes.
Parece-nos que um dos grandes pontos dessa análise reside fundamentalmente na solução dada pela teoria hegemônica de democracia para o problema da relação entre democracia representativa e democracia participativa. A solução de escalas, ou seja, de ampliação da democracia pela extensão do direito do voto, deixa intocado o problema das gramáticas sociais na medida em que oferece uma resposta simplista à conflitante combinação entre participação e representação. Em outras palavras, a capacidade de lidar com a complexidade cultural e administrativa não aumenta com o aumento das escalas (Santos, 2003). Existe, no limite, um processo de pluralização cultural e de reconhecimento de novas identidades que promovem, por conseguinte, profundas redefinições da prática democrática, redefinições que vão além do processo de agregação própria do modelo de democracia representativa.
No entanto, Santos aponta duas formas possíveis de combinação entre democracia participativa e democracia representativa: coexistência e complementaridade. A primeira implica uma convivência das diferentes formas de procedimentalismo, organização administrativa e variação de esboço institucional. Dito de outra forma, significa afirmar que a democracia representativa na esfera nacional (constituição de governos, aceitação do formato vertical burocrático como forma exclusiva da administração pública) coexiste com a democracia participativa na esfera local.
Já a segunda forma de combinação, a complementaridade, pressupõe uma articulação mais consistente entre democracia representativa e democracia participativa. Ela parte da premissa do reconhecimento pelo governo de que o procedimentalismo participativo, as formas públicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberação pública podem substituir parte do processo de representação e deliberação concebidas no modelo hegemônico de democracia. Tem por objetivo, ao contrário do que pretende o modelo hegemônico, associar ao processo de fortalecimento da democracia local formas de renovação cultural ligadas a uma nova institucionalidade política, que faz emergirem as questões da pluralidade cultural e da necessidade da inclusão social.
Essa discussão promoverá a construção de novas metodologias participativas que tentarão construir canais de comunicação com as camadas sociais excluídas do processo democrático. As questões da pluralidade cultural e a necessidade de construção de um novo modelo de desenvolvimento que se vincule à questão social será o enfoque dessas propostas. Nasce, no final do século XX, a idéia de sustentabilidade do desenvolvimento econômico-industrial. Surgem ações em diversos campos que visam a minimizar os impactos sociais e ambientais do desenvolvimento capitalista. Há uma projeção futura do modelo de desenvolvimento em curso e verifica-se que ele, num futuro próximo, levará a um esgotamento dos recursos naturais com visíveis impactos na vida das comunidades.
O processo de reflexão sobre teorias democráticas e novas formas de combinações que permitam o aumento do cânone democrático ao longo do século XX está presente em diversas intervenções do poder público na realidade social. A formulação de um plano diretor – importante instrumento que regulamenta o uso e a ocupação do solo -, também passará por mudanças em seu formato de elaboração. Evidentemente, um instrumento que tenha o poder de intervir no modo como os grupos sociais conduzem suas demandas será alvo de gestões dos denominados grupos sociais superincluídos, em detrimento de camadas sociais que emergiram do processo de aumento da complexidade social pelo qual a cidade de Araraquara passou.
Pretendemos, finalmente, construir um quadro interpretativo que nos permita traçar as semelhanças e distanciamentos entre os dois processos de elaboração do plano diretor de Araraquara, no período de 1950 a 2000. Pesquisaremos em que medida houve influência das principais correntes do pensamento urbanístico do século XX, representadas por Anhaia Mello e Prestes Maia, na elaboração desses planos. E mais; em que medida as intervenções criadas por ações diretas do Rotary Club e da Associação de Engenharia não foram replicadas nos termos da elaboração do plano diretor vigente.
Assim, essas interpretações pretendem, no limite, responder a uma questão ainda mais complexa: a mudança no quadro político de Araraquara ocorrida no ano de 1999, com a vitória do PT, representou mesmo uma ruptura na práxis política local? Em outros termos, dentro do discurso partidário do PT há indícios de um dirigismo na elaboração de propostas de normatização do uso e ocupação do solo urbano que distorce o conceito democratizante de elaboração de políticas públicas participativas, sua principal proposta política?
Rodrigo Alberto Toledo
Doutorando em Sociologia com período sanduíche na Universidade de Salamanca, USAL, Instituto Iberoamerica e Centro de Estudos Brasileiros, tendo como objeto de pesquisa o processo de planejamento urbano da cidade de Araraquara e sua relação com a FAU-USP e processos participativos na formulação de políticas públicas urbanas. Tem Mestrado Acadêmico em Sociologia e Especialização em Gestão Pública e Gerência de Cidades (2001) pela UNESP-FCLAr-PPG. Licenciatura Plena e Bacharelado em Ciências Sociais pela UNESP-FCLAr. Foi presidente da ONG Araraquara Viva e coordenou inúmeros projetos socioambientais que foram aprovados pelo Ministério da Cultura, Lei Rouanet. É bolsista do programa CAPES.
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